法院查封的土地能作为闲置土地处置吗？

问题：

某市国土资源局1995年与该市A公司签订了国有土地使用权出让合同，将5000平方米工业用地出让给A公司。A公司取得了土地使用证，并于当年竣工投产。2008年，该市规划调整，上述地块被调整为商住用地，国土局与A公司因此重新签订了国有建设用地使用权出让合同，A公司随后缴清了土地出让金，更换了土地使用证，并平整了该块土地。2010年1月，因债务纠纷，法院裁定查封了这块土地，查封期为两年。2012年1月，法院又续封一年。2012年5月，市国土资源局认定A公司该地块为闲置土地，拟进行处置。

对于法院查封的土地，国土局能认定其为闲置土地吗？

解答：

本案的争议焦点有两个，一是闲置土地的认定标准是什么？二是司法查封是否可以作为土地闲置的政府原因？

首先，应当明确司法查封的含义。查封，是指人民法院把被执行人的财产贴上封条，禁止被执行人和其他人转移或处理。在本案中，法院对A公司的土地进行司法查封，其主要目的是为了防止其转移资产，侵害债权人利益。

其次，应当明确闲置土地的认定标准。根据《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号，以下简称53号令）规定，可以将闲置土地认定标准归纳为以下几点：一是国有建设用地使用权人签订国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书，并取得开工许可证，在国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定或者规定的动工开发日期满一年，没有进行挖基作业，或者挖基作业并未达到规定标准的；二是已动工开发进行挖基作业，但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足1/3的；三是除去国有建设用地使用权出让价款、划拨价款以及向国家缴纳的相关税费，其他投资额占总投资额不足25%的；四是已动工开发但中途中止开发建设满一年的。

A公司所属土地的开发现状符合现行法律法规的闲置土地认定标准。但是，由于其已被司法查封，是否认定为闲置就有争议。

对此，应先明确哪些是政府原因造成的土地闲置，再来探讨司法查封是否属于政府原因。目前，相关法规中，53号令细化了因政府原因造成动工开发延迟的情形，主要包括未按照出让合同或划拨决定书约定交付土地、规划调整、政策调整、群众信访、军事管制、文物保护以及政府或政府有关部门其他行为导致使用权人未能进行开发建设等，并未将司法查封明确为造成土地闲置的政府原因。

但是，笔者认为，司法查封应当归为政府原因。理由如下：一是根据《关于进一步做好闲置土地处置工作的意见》（国土资发〔2008〕178号）规定，土地被司法查封的，查封前不符合闲置土地认定标准，司法查封后满一年以上未动工的，可不认为是闲置土地。二是就司法查封性质而言，其目的是防止债务人转移资产，侵害债权人合法权益。债务人在已被查封的土地上继续进行开发建设，一旦法院判定以土地作为资产清偿债务时，其开发建设成本将不计入土地资产，债务人前期投入将化为泡影，因此债务人不会在被查封的土地上继续进行投资建设。

综上，笔者认为，A公司的土地可以认定为闲置土地，但处置时应按政府原因造成土地闲置的情形进行处置。

（中国土地矿产法律事务中心，来源： 中国国土资源报）